太倉人社局就業(yè)促進(jìn)與市場(chǎng)管理科課題組

    【摘要】隨著新時(shí)代就業(yè)工作的重心由穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)向更高質(zhì)量和更充分就業(yè)轉(zhuǎn)變，為更好地發(fā)揮就業(yè)政策性待遇促進(jìn)就業(yè)的主導(dǎo)作用，本文通過對(duì)現(xiàn)行的就業(yè)補(bǔ)貼類別及發(fā)放情況，以及現(xiàn)存的政策微宏觀不調(diào)協(xié)，和銜接調(diào)整中出現(xiàn)斷層等問題的梳理和分析，提出進(jìn)一步明確政策界定范圍，暢通環(huán)節(jié)，控制好彈性空間等建議。

    【關(guān)鍵詞】就業(yè)政策   政策性待遇   銜接

    就業(yè)是最大的民生。十九大報(bào)告指出要“提高就業(yè)質(zhì)量和人民收入水平”，近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)，“實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)”已成為今后就業(yè)工作重點(diǎn)。從中央到地方各級(jí)政府均把就業(yè)作為解決民生、促進(jìn)發(fā)展的頭等大事。多年來，國家堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，不斷加大資金投入，實(shí)施職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)以及特定就業(yè)政策和社會(huì)保險(xiǎn)等多類政策性資金支持，在促進(jìn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)發(fā)揮了良好的作用。

一、就業(yè)政策性待遇基本情況
    《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)就業(yè)狀況和就業(yè)工作目標(biāo)，在財(cái)政預(yù)算中安排就業(yè)專項(xiàng)資金用于促進(jìn)就業(yè)工作”。當(dāng)前太倉市就業(yè)政策性待遇資金來源主要由財(cái)政撥付、就業(yè)補(bǔ)助資金、以及失業(yè)保險(xiǎn)基金及擴(kuò)大支出四部分構(gòu)成，統(tǒng)稱為就業(yè)資金。

（一）就業(yè)資金用途
    主要用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、特定就業(yè)政策和社會(huì)保險(xiǎn)等的補(bǔ)貼發(fā)放，創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款擔(dān)?；鸷唾J款貼息，以及扶持公共就業(yè)服務(wù)等。就業(yè)專項(xiàng)資金的使用管理辦法由國務(wù)院財(cái)政部門和人社行政部門規(guī)定，當(dāng)前太倉執(zhí)行的主要政策依據(jù)為《江蘇省就業(yè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（蘇財(cái)規(guī)[2017]4號(hào)）及《市政府關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實(shí)施意見》（蘇府[2017]158號(hào)）等文件規(guī)定。

（二）就業(yè)補(bǔ)貼分類
    根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象的不同，就業(yè)補(bǔ)助分為對(duì)個(gè)人和單位的補(bǔ)貼、公共就業(yè)服務(wù)能力建設(shè)補(bǔ)助兩類。一是通用性政策。執(zhí)行上級(jí)就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)政策，具體來說，對(duì)個(gè)人和單位的補(bǔ)貼類別有職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、臨時(shí)物價(jià)補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼、就業(yè)見習(xí)補(bǔ)貼、求職創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、穩(wěn)崗補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持引導(dǎo)補(bǔ)貼；公共就業(yè)服務(wù)能力建設(shè)補(bǔ)助類別有就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)補(bǔ)助（如創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款基金及貼息、質(zhì)押評(píng)估費(fèi)補(bǔ)貼）和高技能人才培養(yǎng)補(bǔ)助等，累三十余種；二是特色性政策。結(jié)合地方發(fā)展，太倉發(fā)文跟進(jìn)調(diào)整實(shí)施細(xì)則，制訂具備區(qū)域特點(diǎn)的就業(yè)政策。如農(nóng)村勞務(wù)合作社開辦費(fèi)補(bǔ)貼、合作社公益性崗位兩項(xiàng)補(bǔ)貼、特殊群體社保繳費(fèi)補(bǔ)貼、因?。垼┚蜆I(yè)困難人員社保補(bǔ)貼、因?。垼┚蜆I(yè)困難人員一次性補(bǔ)繳醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼等類別；三是補(bǔ)貼的子目。就業(yè)補(bǔ)貼存在諸多細(xì)目，比如社保補(bǔ)貼分為企業(yè)社保補(bǔ)貼與就業(yè)困難人員靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼、高校畢業(yè)生靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼，而企業(yè)社保補(bǔ)貼里還存在吸納高校畢業(yè)生、高技能人才、就業(yè)困難人員社保補(bǔ)貼的差別。此外，根據(jù)政策調(diào)整變化，還存在跨職能部門間聯(lián)合發(fā)放的補(bǔ)貼，如新型職業(yè)農(nóng)民社保補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)支持技能提升補(bǔ)貼等。

（三）就業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放情況
    2017年太倉共認(rèn)定就業(yè)援助對(duì)象1683人次，發(fā)放靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼47540人次1449.93萬元，向599家企業(yè)1855人發(fā)放社保補(bǔ)貼670.11萬元，向9家單位發(fā)放公益性崗位兩項(xiàng)補(bǔ)貼544.76萬元，19人辦理創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款270萬元，向57人發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款貼息93.98萬元，發(fā)放勞務(wù)合作社各類補(bǔ)貼446.05元，發(fā)放職業(yè)培訓(xùn)及技能鑒定補(bǔ)貼 ，物價(jià)補(bǔ)貼本年度無發(fā)放。近三年，太倉企業(yè)社保補(bǔ)貼申請(qǐng)單位總數(shù)基本持平，但申請(qǐng)人數(shù)及金額減幅明顯；與此相對(duì)應(yīng)的是靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼申請(qǐng)人員及發(fā)放金額增加。此外，一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放人數(shù)和金額略有下降，總體變化不大；但受反擔(dān)保要求嚴(yán)格及辦理流程過長和額度偏小等因素影響，創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款發(fā)放金額及申請(qǐng)人數(shù)銳減。勞務(wù)合作社補(bǔ)貼發(fā)放中，公益崗位兩項(xiàng)補(bǔ)貼中超年齡段人員及申請(qǐng)金額增速明顯。物價(jià)補(bǔ)貼發(fā)放金額及人員也有大量增加。

二、目前就業(yè)政策性待遇存在的問題
    各類就業(yè)補(bǔ)貼的兌現(xiàn)與給付，為保持和諧穩(wěn)定的就業(yè)局面提供了有力保障。但是，由于各種復(fù)雜的社會(huì)原因，就業(yè)政策性待遇的發(fā)放仍存在一些不足之處。

（一）宏微觀間的調(diào)協(xié)
    根據(jù)國家層面的就業(yè)政策性文件指導(dǎo)，省市地區(qū)結(jié)合各級(jí)職能要求和貫徹重點(diǎn)，出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施文件及細(xì)則?？紤]區(qū)域發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，宏觀政策設(shè)計(jì)遵循大局和平衡原則，預(yù)留一定的靈活性和操作空間；地方就業(yè)政策待遇的具體兌現(xiàn)依賴明確的規(guī)則及流程的確立，具有階段性和滯后性。由于上層設(shè)計(jì)與貫徹的出發(fā)點(diǎn)不同，再加之部分補(bǔ)充類細(xì)則缺失或規(guī)定不到位，造成基層貫徹落實(shí)與宏觀指導(dǎo)之間的落差錯(cuò)位。比如失業(yè)金領(lǐng)取的前提條件中“非本人意愿”為突出的制約性條件，而當(dāng)前“非本人意愿”的存檔證明由企業(yè)與員工雙方協(xié)定，由于領(lǐng)取失業(yè)金與企業(yè)不存在利益沖突，很多企業(yè)也樂于為職工提供相關(guān)離職證明及申領(lǐng)失業(yè)金。再者，部分員工采取自動(dòng)離職方式套取失業(yè)待遇，而相關(guān)仲裁及法律判決多數(shù)情況支持勞動(dòng)者，導(dǎo)致基層業(yè)務(wù)部門裁量審核失業(yè)金申領(lǐng)時(shí)不得不以寬松為準(zhǔn)則。其次，失業(yè)金領(lǐng)取與否為界定社保等其它類補(bǔ)貼的必要條件之一，近年來領(lǐng)取人員逐年增加，而市場(chǎng)上勞動(dòng)力短缺趨勢(shì)日益突出，政策鼓勵(lì)就業(yè)的能效反而未充分發(fā)揮。

（二）政策銜接的兼顧
    隨著全社會(huì)對(duì)民生就業(yè)問題的關(guān)注，國家省市各級(jí)促進(jìn)就創(chuàng)業(yè)政策出臺(tái)頻繁和密度很高，每年都以更大幅度和力度出臺(tái)新的就創(chuàng)業(yè)政策。除綜合性文件外，還有高校畢業(yè)及特殊人群分類扶持等補(bǔ)貼政策。長年累加下來的補(bǔ)貼類文件數(shù)量巨多。以太倉縣級(jí)市出臺(tái)的就業(yè)相關(guān)政策為例，涉及各類就業(yè)補(bǔ)貼僅市級(jí)就達(dá)近二十余種。新政策文件在鞏固強(qiáng)化原有內(nèi)容同時(shí)，往往根據(jù)時(shí)代和社會(huì)發(fā)展需要及時(shí)增補(bǔ)新的補(bǔ)貼類別，如近兩年新增的小微企業(yè)吸納高校畢業(yè)生社保補(bǔ)貼及一次性就業(yè)補(bǔ)貼，以及創(chuàng)業(yè)失敗人員社保補(bǔ)貼等。但各級(jí)文件貫徹執(zhí)行存在絕對(duì)滯后性，同時(shí)基層業(yè)務(wù)操作內(nèi)容和流程完善也需要同步跟進(jìn)，往往新老政策還在銜接之際，又有最新文件出臺(tái)。此外，受體制內(nèi)人員調(diào)整流動(dòng)等因素影響，職能部門也存在交接不到位以及業(yè)務(wù)經(jīng)辦和執(zhí)行前后不通暢的問題。

（三）階段性重點(diǎn)的調(diào)整
    政策出臺(tái)時(shí)的背景與形勢(shì)不同，地方的就業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放仍沿循同樣的政策和力度。但部分補(bǔ)貼之間存在著互為制約關(guān)系，如靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼與企業(yè)社保補(bǔ)貼，發(fā)放數(shù)量和人數(shù)直接反映單位就業(yè)狀態(tài)。就業(yè)市場(chǎng)相對(duì)縮減時(shí)，鼓勵(lì)靈活就業(yè)形式參保，而近兩年來勞動(dòng)力市場(chǎng)嚴(yán)重供不應(yīng)求，待遇發(fā)放重點(diǎn)應(yīng)突出鼓勵(lì)單位就業(yè)。而實(shí)際申領(lǐng)過程中卻正好呈相反趨勢(shì)，就業(yè)政策鼓勵(lì)性資金并未如期發(fā)揮激勵(lì)作用。以物價(jià)補(bǔ)貼為例，本義是通貨膨脹補(bǔ)貼，是對(duì)物價(jià)上漲合理化的一項(xiàng)輔助性和過渡性措施，在蘇州地區(qū)，當(dāng)月度居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)或者低收入居民基本生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)漲幅超過3%（含3%）且低于5%時(shí)，即發(fā)放物價(jià)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)卦撛露瘸青l(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的十二分之一，約六七十元左右。就實(shí)際發(fā)放情況而言，太倉地區(qū)從最初發(fā)放對(duì)象一千余人到今天兩余萬人，普及對(duì)象越來越多，但受眾已大部分不明白補(bǔ)貼發(fā)放的目的和意義。蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人均收入水平較高，泛眾化小額補(bǔ)貼的不定時(shí)發(fā)放功效并不明顯。再如失業(yè)金或社保補(bǔ)貼待遇延長，也屬同類情況。

（四）長期政策的依賴
    國家就業(yè)政策性待遇子目多，惠及面廣，且不斷有新的補(bǔ)貼類別增加。數(shù)十種補(bǔ)貼面向企業(yè)及各類就業(yè)群體發(fā)放，較好地起到了穩(wěn)定和推動(dòng)就業(yè)作用，但也存在一定負(fù)面性。由于政策的不完善或缺乏前后制約，部分階段性政策一旦出臺(tái)就很少退出執(zhí)行。補(bǔ)貼長期化和普惠化，很容易造成居民的習(xí)慣性依賴。以持再就業(yè)優(yōu)惠證的下崗職工為例，疊加待遇延長政策最高可以享受長達(dá)8年的補(bǔ)貼。蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工作機(jī)會(huì)較多。但因領(lǐng)取失業(yè)金與能否做就業(yè)援助對(duì)象認(rèn)定，以及享受靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼、自主創(chuàng)業(yè)社保補(bǔ)貼等多項(xiàng)政策直接掛鉤，很多人（以“40、48”大齡人員為主）選擇領(lǐng)取失業(yè)金后主動(dòng)“失業(yè)”--即使有再就業(yè)機(jī)會(huì)，由于會(huì)影響到現(xiàn)有補(bǔ)貼享受（進(jìn)單位再次出來如未領(lǐng)取失業(yè)金，不符合靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策的申請(qǐng)條件），大部分人仍然選擇主動(dòng)放棄再就業(yè)。從2017年創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放情況來看，申請(qǐng)小額擔(dān)保貸款的大齡人員在創(chuàng)業(yè)人群中占比30%，申請(qǐng)一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼占比達(dá)34.5%，似乎創(chuàng)業(yè)積極性較高。但是，登記創(chuàng)業(yè)人員在各類創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策期滿后轉(zhuǎn)為靈活就業(yè)人員占七成以上，創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)效應(yīng)并不突出。

三、就業(yè)待遇類政策調(diào)整的參考建議
    結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，充分發(fā)揮就業(yè)政策及相關(guān)待遇的促進(jìn)作用，緊密圍繞新時(shí)代“就業(yè)增收”主題，以及就創(chuàng)業(yè)扶持與幫扶體系的建設(shè)，注重政策體系的完善與規(guī)則，處理好彈性空間與靈活性問題，實(shí)行更為規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理，以更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（一）明確界定范圍
    實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與微觀操作之間各司其職的調(diào)和。文件制定之初，結(jié)合各自職能定位需求綜合聽取各級(jí)意見及反饋，上層制訂文件不僅要注重文件架構(gòu)的嚴(yán)謹(jǐn)性與可操作性，也需嚴(yán)格明確對(duì)新增補(bǔ)貼類別定義及口徑；而市縣區(qū)推出實(shí)施意見或細(xì)則時(shí)允許存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，但需考慮到區(qū)縣操作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的一致性。其次，重視政策待遇之間特別是失業(yè)金申辦與其它補(bǔ)貼申請(qǐng)的關(guān)聯(lián)度，國家修訂失業(yè)金條例同時(shí)，應(yīng)充分考慮其前置項(xiàng)對(duì)基層操作的影響，減少重要定義的模糊性。再次，建立跨部門協(xié)作機(jī)制，與民政、工商、稅務(wù)、財(cái)務(wù)等部門聯(lián)全，將就業(yè)政策及兌現(xiàn)過程中涉及到的就業(yè)困難部分類別人員、小微企業(yè)等定義具化為具體可操作的指標(biāo)或明細(xì)。再次，通過專業(yè)性優(yōu)勢(shì)社會(huì)資源的引入， 對(duì)其主動(dòng)向大齡就業(yè)困難人員、高校畢業(yè)生等群體推送及提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、信息服務(wù)、優(yōu)秀項(xiàng)目推介、開業(yè)指導(dǎo)、政策落實(shí)及跟蹤服務(wù)等進(jìn)行補(bǔ)貼性扶持。

（二）暢通銜接環(huán)節(jié)
    做好新舊就創(chuàng)業(yè)政策之間的銜接和管控，打通政策貫徹落實(shí)與沿襲過程中起承轉(zhuǎn)折的關(guān)節(jié)，由就業(yè)相關(guān)管理部門組織專業(yè)人員進(jìn)行專項(xiàng)政策研究，對(duì)就業(yè)類補(bǔ)貼進(jìn)行全面梳理和明確類別，在將國家級(jí)、江蘇省級(jí)、蘇州市級(jí)、太倉市級(jí)相關(guān)文件進(jìn)行有機(jī)銜接同時(shí)，明確每項(xiàng)就業(yè)政策性待遇面向的對(duì)象和條件、適用范圍以及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)流程等。建議除上級(jí)部門主導(dǎo)推進(jìn)外，將此項(xiàng)工作列為年度業(yè)務(wù)工作計(jì)劃并作為就業(yè)部門常規(guī)內(nèi)容予以沿承。當(dāng)前，對(duì)就業(yè)補(bǔ)助資金的分類歸總省里已有明確的整理，但涉及內(nèi)容外的以及年度新增補(bǔ)貼類別并未予以整理，同樣需要以就業(yè)管理部門為主線引導(dǎo)增補(bǔ)梳理。其次，確立部門以及職能人員之間的溝通機(jī)制；與就業(yè)政策待遇發(fā)放聯(lián)系緊密的社保、信息中心等部門即時(shí)知會(huì)往來調(diào)整變化等，并根據(jù)業(yè)務(wù)處理過程中發(fā)現(xiàn)的漏洞和不足之處，聯(lián)合會(huì)審加以明確和形成規(guī)范；再次，進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)動(dòng)態(tài)化管理，加大對(duì)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，嚴(yán)格執(zhí)行AB崗位制，避免人員流動(dòng)帶來的執(zhí)行理解不一致等問題。同時(shí)，充分利用現(xiàn)代媒體加強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大就業(yè)政策的社會(huì)知曉度。

（三）控制彈性空間
    按照國家、江蘇省相關(guān)規(guī)定，參照周邊地區(qū)實(shí)施情況，實(shí)施政策要對(duì)針對(duì)人群、待遇類別、待遇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確，嚴(yán)格避免如養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇人員仍在享受補(bǔ)貼或同類項(xiàng)重復(fù)交叉等情況出現(xiàn)，并明確加強(qiáng)過程監(jiān)管，遵照補(bǔ)貼申請(qǐng)人員信息公開制度，結(jié)合每年的各級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)，同時(shí)加大第三方及企業(yè)社會(huì)人員的聯(lián)合參與監(jiān)督管理等。其次，遵照已形成的規(guī)范和流程，將模糊內(nèi)容具體化，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)固定化，嚴(yán)格避免非實(shí)際就業(yè)困難對(duì)象申領(lǐng)套取就業(yè)類補(bǔ)貼等情況滋生。再次，實(shí)施重點(diǎn)政策重點(diǎn)對(duì)象傾斜，隨著就業(yè)形勢(shì)和關(guān)注重點(diǎn)的變化，及時(shí)根據(jù)人力資源市場(chǎng)的供需變化，結(jié)合經(jīng)濟(jì)就業(yè)形勢(shì)的研判分析，以及就業(yè)困難對(duì)象及高校畢業(yè)生的就業(yè)問題及動(dòng)態(tài)，經(jīng)報(bào)批備案后，階段性調(diào)整靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼以及企業(yè)社保補(bǔ)貼發(fā)放的寬嚴(yán)度，調(diào)整期內(nèi)注意人員、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的一致。

（四）完善進(jìn)出機(jī)制
    區(qū)分就業(yè)待遇共時(shí)性政策和歷時(shí)性政策，根據(jù)政策實(shí)施目的和效果，建立和完善完整的適時(shí)補(bǔ)貼類別彈性浮動(dòng)退出機(jī)制，其中如比較明顯物價(jià)補(bǔ)貼以及國有大集體下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策，以及2020年到期的穩(wěn)崗補(bǔ)貼等，都是在特殊時(shí)代背景下產(chǎn)生的，需結(jié)合時(shí)代形勢(shì)在科學(xué)評(píng)估后及時(shí)做出延續(xù)或停止決定。其次，結(jié)合新的國家就業(yè)和失業(yè)條例修訂及出臺(tái)，嚴(yán)格明確發(fā)放對(duì)象范圍以及用途，并對(duì)相關(guān)政策的時(shí)效進(jìn)行清理，果斷采用政策退出機(jī)制，對(duì)于部分情況已經(jīng)變化且不應(yīng)該再享受的政策及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，真正使就業(yè)類補(bǔ)貼和失業(yè)金用得其所。

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