王維軍  沈?qū)?nbsp; 王秋瓊

【摘要】自1989年蘇府79號文實施被征地農(nóng)民安置政策到省政府2013年“93號令”《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》，太倉高新區(qū)一共涉及七項安置政策性文件，從維護被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，逐步完善用法規(guī)形式進行了規(guī)范。本課題分析了太倉高新區(qū)被征地農(nóng)民土地換保障實際情況。

【關(guān)鍵詞】被征地農(nóng)民  安置政策  規(guī)范銜接

太倉高新區(qū)于2012年6月經(jīng)江蘇省人民政府批復(fù)籌建，前身是1993年11月經(jīng)江蘇省政府批復(fù)建立的太倉經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。根據(jù)經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展需要，太倉高新區(qū)分別于2013年和2017年經(jīng)歷了區(qū)街合一、區(qū)城合一兩次重要的行政管理體制改革，現(xiàn)含高新區(qū)黨委和管委會、科教新城黨工委和管委會、婁東街道黨工委和辦事處3個黨政機構(gòu)，區(qū)域總面積100平方公里，常住人口約21萬。從上世紀八十年代開始，高新區(qū)所轄村、社區(qū)開始按照國家相關(guān)政策安置“土地工”。從2004年開始，按照太倉市統(tǒng)一部署，進行被征地農(nóng)民“土地換保障”。2015年，在太倉市首家實施江蘇省政府“93號令”。土地換保障，即用社會保障替代土地保障的一種方式，幫助農(nóng)民參加相應(yīng)的社會保險，獲得養(yǎng)老和醫(yī)療保障。新形勢下，圍繞改善民生和維護社會穩(wěn)定，深入回顧研究被征地農(nóng)民安置政策的銜接，具有現(xiàn)實意義。

一、安置政策中的屬性界定和基本原則

（一）屬性界定

被征地農(nóng)民：需同時符合兩個條件：1、安置時戶口在動遷或征地所在村組；2、1998年土地確權(quán)發(fā)證時戶口在冊并擁有確權(quán)土地。

視同被征地農(nóng)民：雖不符合上述“被征地農(nóng)民”條件，但符合以下其中一項的，在動遷或征地時享受“被征地農(nóng)民”同等待遇：1、1998年土地確權(quán)發(fā)證前入伍，1998年后退役的；2、1998年土地確權(quán)發(fā)證后出生的婚生子女，且出生申報在征地或動遷所在村組的；3、1998年土地確權(quán)發(fā)證后婚入的“農(nóng)遷農(nóng)”人員，且婚入時戶口直接申報在征地或動遷所在村組的。

農(nóng)村非農(nóng)人群：是指除上述“被征地農(nóng)民”和“視同為被征地農(nóng)民”對象之外的，但在征地或動遷時在冊的世居人員。（“世居人員”：出生在動遷或征地所在村組，后因多種原因戶口發(fā)生變動，但在動遷或征地時戶口在冊的人員）

年齡段劃分：第一年齡段：16周歲以下；第二年齡段：16周歲≤女＜36周歲、16周歲≤男＜46周歲；第三年齡段:36周歲≤女＜50周歲、46周歲≤男＜60周歲；第四年齡段:女≥50周歲、男≥60周歲。省93號令對年齡劃分進行了調(diào)整。

（二）基本原則

堅持以農(nóng)民為主體、以政府為主導(dǎo)和因地制宜原則，農(nóng)民按照自主的原則，居住自愿選擇向社區(qū)集中，房屋的拆遷按照“拆一還一”的基本原則給予安置。土地自愿轉(zhuǎn)出承包經(jīng)營權(quán)由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，按照安置補償?shù)南嚓P(guān)政策給予相應(yīng)的社會保障。

二、高新區(qū)安置概況及政策要點

（一）安置概況

1.基本情況。近年來，高新區(qū)以推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村為目標，以改善農(nóng)村民生、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平為根本，以加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改變農(nóng)村環(huán)境面貌為重點，鼓勵農(nóng)民進城進鎮(zhèn)落戶，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、居住向社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。同時，考慮到被征地農(nóng)民安置補償工作是一項政策性和原則性很強，又是惠及百姓利益、維護社會穩(wěn)定的民生工作，大范圍動遷（征地）給安置補償工作提出了新要求。高新區(qū)人社局理清工作思路，扎實有效做好被征地農(nóng)民安置補償工作。截止2017年7月底，高新區(qū)因征地、動遷已安置各類人員41023人，安置資金總額9.4億元。高新區(qū)范圍內(nèi)，僅剩200戶約800人未拆遷安置，城市化率達98%。

2.各時段安置人數(shù)及占比

蘇府【1989】79號（1989.12-1998.02）1983人，占已安置5%；

太政發(fā)【1998】10號（1998.03-2000.06）1005人，占比2%；

蘇府【2000】41號（2000.7-2003.12）7450人，占比18%；

太政發(fā)【2004】36號（2004.01-2013.11）20915人，占比51%；

太政發(fā)【2004】97號（2005.01-2007.12）8080人，占比20%；

太政規(guī)【2015】4號（2013.12至今）1590人，占比4%

    （二）各時段政策要點

1989年12月至今，我區(qū)執(zhí)行安置補償政策文件有七個：

政策要點1（1989.12-1998.02）蘇府【1989】79號文件的安置方式是根據(jù)建設(shè)項目征地的面積按在冊農(nóng)村勞動力（女16周歲以上至50周歲、男16周歲以上至60周歲以下）作為安置對象，以土勞比例落實人員進行安置補償。其每人享受安置補助費3480元（1995年1月至1998年2月安置補助費調(diào)整為5000元）。上述安置補助費是撥付征地單位，落實征地的費用，不歸個人所有。也就是解決農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移，并享受了居民工的待遇（農(nóng)轉(zhuǎn)非）。我區(qū)執(zhí)行該文件的人員大多分布在朝陽、太東、洋沙、原北郊等社區(qū)。

政策要點2（1998.03—2000.06）隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，太倉市人民政府在1989年2月17日出臺了太政發(fā)【1998】10號文件，對被征地農(nóng)民待遇在蘇府【1989】79號基礎(chǔ)上作了調(diào)整，明確了第二年齡段為女16周歲以上至35周歲（含），男16周歲以上至45周歲（含）作為勞動力安置對象，其安置補助費標準為每人8000元。勞動力安置方法上采?。?、鼓勵企事業(yè)單位接納征地工，由安置部門向接收單位支付安置費每人6500元。2、對于自謀職業(yè)，經(jīng)本人申請，公證處公證后，報勞動部門備案，可一次性領(lǐng)取自謀職業(yè)者安置費8000元。同時，對第三年齡段（女35至50周歲（含）、男45至60周歲（含）人員）實行發(fā)放保險補助金，標準為每人每月120元至法定退休年齡。對第四年齡段人員即女50周歲以上，男60周歲以上，每人每月領(lǐng)取養(yǎng)老金120元至終身。

政策要點3（2000.7—2003.12）蘇州市政府在2000年7月下發(fā)了蘇府【2000】41號文《關(guān)于印發(fā)蘇州市征用土地暫行辦法的通知》，進一步完善了各年齡段安置補償對象標準和待遇。安置的方式實行一次性貨幣安置。標準和待遇為第一年齡段（16周歲以下）一次性發(fā)放安置補助費5000元；第二年齡段（女16周歲以上至35周歲（含）、男16周歲以上至45周歲（含））一次性發(fā)放安置補助費10000元；第三年齡段（女35周歲以上、男45周歲以上）可享受每月領(lǐng)取保養(yǎng)金175元（現(xiàn)已調(diào)整到180元）至終身。被安置補償人員實行戶籍就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

政策要點4（2004.01---2013.11）太政發(fā)【2004】36號文是結(jié)合太倉市情，綜合考慮被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，應(yīng)時應(yīng)地出臺的一份安置文件。它吸取以往安置補償政策精髓，將被征地農(nóng)民納入社會保險體系，充分體現(xiàn)老有所養(yǎng)。文件鮮明特征有以下三個方面：一是安置對象新明確。文件中第十八條“被征地農(nóng)民從征用前在擁有土地的農(nóng)村集體組織內(nèi)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)義務(wù)的成員中產(chǎn)生，原土地承包經(jīng)營者享有優(yōu)先權(quán)”，此規(guī)定首先明確了1998年間的土地確權(quán)人員，作為安置補償對象，同時，也明確了征地時，應(yīng)是在冊農(nóng)業(yè)人員。反之，1998年土地未確權(quán)人員不符合條件，不作為安置對象；二是補償待遇新提高?！秾嵤┺k法》對被征地農(nóng)民經(jīng)濟補償作了新的調(diào)整和提高。首先，對第一年齡段人員從原一次性生活補助費5000元提高至6000元；其次，對第二年齡段在校生從原10000元提高到20000元；三是生活保障新模式。除第一年齡段一次性補償外；對第二年齡段人員在置換15年企業(yè)城鎮(zhèn)職工社會保險年限基礎(chǔ)上，發(fā)放每月180元期限兩年的失業(yè)金，鼓勵主業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)；對第三年齡段享受置換待遇外，每月發(fā)放180元至法定退休；對第四年齡段人員，通過置換方式，可直接辦理退休養(yǎng)老手續(xù)，享受企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇。

政策要點5（2005.01—2007.12）太政發(fā)【2004】97號文，明確了2004年1月1日前的安置對象，在97號文執(zhí)行之日（2005年1月）時，女滿35周歲以上，男滿45周歲以上的被征地農(nóng)民，至城保法定退休年齡的繳費年限不足15年的，補繳后納入城保體系。（也就是此類人員扣除已參加城?；蜣r(nóng)保的年限，到達退休不足15年的人員，向前補足缺繳費年限部分，在職人員繼續(xù)繳費至退休，到達退休人員可直接辦理養(yǎng)老手續(xù)，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。）上述大齡人員補繳均以上年度最低工資標準為繳費基數(shù)，補繳費用市區(qū)兩級財政補貼70%，個人負擔(dān)30%。

政策要點6（2008.01—2013.11）太政發(fā)【2007】93號文，一是對第一年齡段、第二年齡段中在校生這兩類一次發(fā)放安置補助費作了調(diào)整，分別是從6000元調(diào)整為7500元，從原20000元調(diào)整為25000元。二是對已領(lǐng)取企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的被征地農(nóng)民，可選擇一次性領(lǐng)取安置補助費12500元，并終身享受每月180元的生活補助費。

政策要點7（2013.12至今）太政規(guī){2015}4號文以征地補償安置方案批準之日為界限，將被征地農(nóng)民由原來的四個年齡段調(diào)整劃分為三個年齡段：第一年齡段：16周歲以下（未成年年齡段），一次性領(lǐng)取生活補助費12000元；第二年齡段：16周歲及以上至60周歲（勞動年齡段），參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，在單位就業(yè)的由單位參保。靈活就業(yè)的按靈活就業(yè)人員規(guī)定參保，其參加城?；蚓颖５馁M用實行先繳后補，統(tǒng)一于每年5月到戶籍所在地鎮(zhèn)（區(qū)）社保經(jīng)辦機構(gòu)申報辦理上個社保結(jié)算年度的繳費結(jié)算。繳費至法定退休年齡，達到城保退休規(guī)定享受城保養(yǎng)老金。如果城保累計繳費年限不足15年的，可按規(guī)定一次性繳費滿后享受城保養(yǎng)老金。不愿補繳城保的可申請轉(zhuǎn)入本市居保，按居保規(guī)定繳費享受保障待遇。辦理退休時，其在個人分賬戶中的資金本息余額一次性退還本人；第三年齡段：60周歲及以上（養(yǎng)老年齡段）, 已享受城保養(yǎng)老待遇的，其在個人分賬戶中資金本息余額一次性退還本人；沒有城保的人員，可按月領(lǐng)取被征地農(nóng)民養(yǎng)老補助金，也可自愿選擇以其個人分賬戶中資金一次性置換城保繳費年限，原有社保繳費年限按規(guī)定合并計算，置換后次月起享受城保養(yǎng)老待遇。

三、農(nóng)村非農(nóng)人群的安置辦法及遺留問題的政策銜接

其一，按照太倉經(jīng)濟開發(fā)區(qū)2008年度征地安置補償實施意見（一）。對象：部分征地人員。辦法：本次動遷安置之前已征地部分，按動遷時的置換標準由個人自負，新區(qū)給予自負部分70%的補貼。

其二，按照太倉經(jīng)濟開發(fā)區(qū)征地安置補償實施意見（二）。對象：1998年土地未確權(quán)發(fā)證且自愿置換15年城保的在冊世居人員（婚出且在對方擁有確權(quán)發(fā)證土地的婚嫁人員除外）。補貼標準：第二年齡段人員高新區(qū)給予置換資金總額的45%補貼；第三年齡段人員高新區(qū)給予置換資金總額的35%補貼；第四年齡段人員高新區(qū)給予置換資金總額的50%補貼。

其三，按照高新區(qū)行政辦公會議紀要（ 2012年第一期）。⑴明確了區(qū)鎮(zhèn)合一后的社保安置銜接辦法；⑵陸渡鎮(zhèn)新老政策分段結(jié)算細則；⑶“農(nóng)村優(yōu)秀干部掛靠事業(yè)編制人員”在土地換保障時的待遇。

四、安置中反映的問題

被征地農(nóng)民安置補償政策是結(jié)合社會發(fā)展變化，勞動力結(jié)構(gòu)等多種因素而制定的，因為時間跨度大、人員情況復(fù)雜、人口戶籍多變等原因，政策規(guī)定難免出現(xiàn)與群眾需求和愿望不一致現(xiàn)象。

（一）執(zhí)行41號文件反映的問題

原41號文安置的第二年齡段只享受一次性1萬元貨幣安置的人員，多次到我局咨詢上訪提出當時的安置標準太低，要求與36號文接軌。在這類人員中還存在未繳費、暫停繳費或中斷繳費情況。經(jīng)查實，其中未繳費265人，暫停繳費301人，結(jié)果是直接影響本人享受正常退休待遇。

（二）執(zhí)行97號文件群眾反映的問題和新的矛盾

1.群眾反映的問題。執(zhí)行97號文件未換足180個月的共有2406人。只要享受過97號文件中政策規(guī)定的補貼的人員（即使只有享受一個月83.16元），等其到達退休時，原本由高新區(qū)發(fā)放的被征地農(nóng)民生活補貼180元/月也將停止享受。多數(shù)群眾反映文件中該項規(guī)定的不合理性，目前執(zhí)行97號文的人員已陸續(xù)退休，經(jīng)常到市、鎮(zhèn)區(qū)人社部門咨詢反應(yīng)訴求。

2.新的矛盾。⑴93號令對第一年齡段的一次性生活補助費標準為12000元/人，比36號文第一年齡段多4500元/人，特別是新出臺的太人社【2017】37號文又將93號令中的第一年齡段人員的標準從2017年7月開始提高到22000元，與36號文的差距越來越大。⑵93號令對第二年齡段人員中按靈活就業(yè)人員規(guī)定參加城保或參加居保的實行先繳后補，統(tǒng)一于每年5月到戶籍所在地鎮(zhèn)（區(qū)）社保經(jīng)辦機構(gòu)申報辦理上個社保結(jié)算年度的繳費結(jié)算。如遇中斷或停止繳費情況，到達退休時個人分賬戶中的資金不足以補繳。與36號文直接置換15年城保存在差異。

結(jié)語

保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，妥善解決農(nóng)村非農(nóng)人群的后顧之憂，既是我們的職責(zé)，也是我們積極改善民生的出發(fā)點和落腳點。保證政策在執(zhí)行中不走樣是我們基本的工作要求，對于不同階段的政策差異和差距需要制定部門對群眾反映的訴求統(tǒng)籌考慮，讓經(jīng)濟社會發(fā)展成果惠及所有的被征地農(nóng)民。